2014年12月10日，国家发展改革委发布《碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称“管理办法”），并于12月12日通过国家发改委应对气候变化司网站正式对外公开。该管理办法共七章48条，自发布之日起30日后施行，即施行日期为2015年1月10日。以下是对管理办法的解读。
1. 管理办法的意义和法律地位
管理办法作为第一份适用于中国国家碳市场的立法文件，象征着中国国家碳市场建设迈出了第一步,释放了国家碳市场起步的明确信号，为后续一系列相关工作的开展提供了重要支撑。
管理办法以中华人民共和国国家发展和改革委员会令第17号发布，属于国务院部门规章。
未来如果出台以国务院令发布的碳排放权交易管理的相关条例，则属于行政法规，级别高于部门规章。本次管理办法未对报告、核查、履约违规的行政处罚标准作出规定，未来有可能通过国务院条例进行规制。
另外，关于排放报告核查、配额分配、抵消机制、市场调控、核查机构和交易机构的管理等政策的具体设计并未在管理办法中详细呈现，很可能在未来一到两年以级别相对较低的管理文件形式发布。
2. 管理办法内容解读
管理办法主要对碳排放权交易中的各主管部门的管理职能进行了相应的安排，在两级管理的框架下，分别对覆盖范围确定、配额总量确定和配额分配、碳排放权交易、注册登记系统、碳排放核算报告和核查、配额清缴的管理进行了部署。
（1） 管理层级
国家碳市场实行两级管理。国家发改委偏重于规则的宏观管理，省级发改委偏重于执行的微观管理
国家发改委一方面负责国家碳市场基本规则的制定，包括覆盖范围、配额总量、配额分配方法标准、排放核算报告方法标准和流程等，另一方面统一管理国家注册登记系统和交易机构、管理核查机构资质、建立市场调节机制。
省级发改委在国家政策框架下负责本行政区域内碳交易相关活动的具体执行和管理，包括确定重点排放单位名单、确定配额分配方案并对重点排放单位进行配额免费分配和有偿分配、管理碳排放的报告和核查、管理重点排放单位的配额清缴、管理辖区内的交易情况等。
（2） 覆盖范围
首先，国家发改委规定纳入的温室气体种类、行业范围和重点排放单位确定标准。然后，省级发改委根据以上规定确定重点排放单位名单，并报国家发改委确认。省级发改委可适当扩大行业覆盖范围，增加纳入的重点排放单位。即地方覆盖范围可大于国家统一的覆盖范围。这对于目前的七个试点地区来说，为其在向国家碳市场衔接转换中保留现有全部或部分覆盖范围提供了依据；对于其它非试点地区来说，也为其提供了根据自身特点增加覆盖行业的灵活性。
另外，根据管理办法的术语解释，本办法所指的温室气体包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）七种，与京都议定书第二承诺期一致。之前发布的企业温室气体核算报告指南则针对前六种温室气体，与京都议定书第一承诺期一致。实际执行中，国家碳市场初期纳入的温室气体种类可能以二氧化碳为主。
（3） 配额总量和配额分配
首先，由国家发改委制定国家配额分配方案，一方面确定统一的配额免费分配方法和标准，继而由该方法计算出得出各地方的排放配额总量，另一方面确定国家预留排放配额数量，用于有偿分配、市场调节、重大建设项目等。各地的配额总量和国家预留配额数量之和即为国家配额总量。
其次，由省级发改委确定本行政区域的配额分配方法和标准，既可与全国统一标准一致，也可比全国统一标准更为严格。如果地方分配标准严于全国统一标准，则该地免费配额数量之和将低于其排放配额总量；剩余的配额可由省级发改委用于有偿分配。
再次，省级发改委依据确定的配额分配方法和标准，提出本行政区域内重点排放单位的免费分配配额数量，报国家发改委确定后，进行免费配额分配。
因此，国家配额总量、地方配额总量、免费配额数量的关系如下。
国家配额总量=∑（地方配额总量）+国家预留配额
地方配额总量=地方免费配额+地方有偿配额
地方有偿配额的数量主要取决于省级发改委在国家统一免费分配标准基础上进一步削减的力度，即如果采用统一的免费分配方法和标准，则地方无有偿配额，配额总量等于免费配额数量。地方有偿分配所取得的收益，可用于促进地方减碳以及相关的能力建设；因此，分配越严格的地方，可通过碳市场直接获得更多的专项资金开展减碳工作，形成正向反馈。
关于特殊配额的处理。一方面，对于新的重大建设项目的新增排放的配额分配，来自国家预留配额。另一方面，重点排放单位关闭、停产、合并、分立或者产能发生重大变化的，由省级发改委对其已获得的免费配额进行调整。
（4） 碳排放权交易
由国家发改委负责确定碳排放权交易机构并对其业务实施监督。交易机构存在违法行为的，由国家发改委责令改正或给予行政处罚。
交易原则上应在确定的交易机构内进行。交易规则由交易机构负责制定，并报国家发改委备案。交易主体为重点排放单位及符合交易规则规定的机构和个人。初期的交易产品为排放配额和国家核证自愿减排量（CCER），适时增加其他交易产品。
国家发改委负责建立碳排放权交易市场调节机制，维护市场稳定。市场调节配额来自国家预留配额。
（5） 注册登记系统
国家发改委负责建立和管理碳排放权交易注册登记系统，用于记录排放配额的持有、转移、清缴、注销等相关信息。
注册登记系统为国家发改委和省级发改委、重点排放单位、交易机构和其他市场参与方等设立具有不同功能的账户。
交易机构的交易系统应与注册登记系统连接，实现数据交换。
（6） 碳排放核算报告和核查（MRV）
碳排放报告和核查的管理权主要在省级发改委，由其管理辖区内重点排放单位的排放报告、核查报告报送情况，并监督管理核查机构的核查工作。国家发改委则主要负责统一核算报告的技术标准，并对核查机构的资质进行统一管理。
首先，重点排放单位每年向省级发改委提交监测计划、排放报告和核查机构出具的核查报告。其次，省级发改委负责对排放报告与核查报告进行复查,包括国家发改委要求复查的、核查报告显示排放存在问题的、以及一定比例的抽查。再次，省级发改委对其行政区域内所有重点排放单位上年度的排放量予以确认，并通知确认结果。
国家发改委已经公布和未来将要的企业温室气体排放核算与报告指南或根据这些指南制定的国家标准，将成为重要排放单位制定排放监测计划、编制排放报告以及核查机构开展核查工作的依据。
另外，国家发改委会同有关部门，对核查机构进行管理。核查机构存在严重违法行为的，由国家发改委责令其暂停核查业务。
（7） 配额清缴
配额清缴的管理权主要在省级发改委。国家发改委只负责配额清缴情况的公布。
重点排放单位未按时履行配额清缴义务的，由省级发改委责令其履行配额清缴义务；逾期仍不履行的，给予行政处罚。
省级发改委每年应对其行政区域内重点排放单位上年度的配额清缴情况进行分析，并将配额清缴情况上报国家发改委。国家发改委应向社会公布所有重点排放单位上年度的配额清缴情况。
来源：中创碳投碳讯 (责任编辑：hbxh) |
|
