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“还有不到3个月，新修订的《环保法》就要正式实施。”环境保护部环境监察局处罚处处长姬钢日前表示，相关配套办法、细则等制定工作正在紧张有序地开展。
据了解，这些配套措施有54项之多，由环境保护部相关职能部门分别制定，发布实施后，将共同形成一套有力的“组合拳”，最大限度确保新修订的《环保法》落实到位。
“作为各种环境保护法律法规的基础，新修订的《环保法》是一项综合性的法律。”参与相关措施制定的中国人民大学法学院副教授竺效说，法律条文主要做框架性、原则性的规定，执行过程中需要一系列符合实际、程序完备、便于操作的实施细则保证其落实到位。
目前，《环境保护按日连续处罚暂行办法》、《实施环境保护查封、扣押暂行办法》、《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》、《企业事业单位环境信息公开暂行办法》等4个配套文件已经基本制定完成，进入向全社会公开征求意见阶段，预计年内正式印发实施。
《环境保护按日连续处罚暂行办法》——
“按日计罚”如何计？怎么罚？
新修订的《环保法》被称为“史上最严环保法”，其中突出的一款即是“按日计罚”。这一条款也是在审议过程中备受关注、几经争议的条款。
取消“限期治理”表述
“按日计罚正式写入《环保法》，标志着以往‘守法成本高，违法成本低’的时代已经结束。” 中国政法大学民商经济法学院副教授胡静表示，从新修订的《环保法》第五十九条的内容看，没有了“限期治理”的表述，这是新法的一大特点。
“按日连续处罚是项全新的制度，我国大部分环保部门对此尚不熟悉。”姬钢表示，为规范指导全国环保部门及执法人员有序开展按日连续处罚工作，贯彻新法的规定，需要制定全国统一的实施办法。
针对“拒不改正者”
目前公布的《环境保护按日连续处罚暂行办法》（征求意见稿）共计5章17条，包括总则、适用范围、实施程序、计罚方式、附则等，主要规定了按日计罚的适用条件、实施程序、计罚期限、处罚金额和处罚次数及相关名词解释。
“罚不是目的，是为了引导和督促排污者及时改正违法行为。”竺效说，这一点在《环境保护按日连续处罚暂行办法（征求意见稿）》的总则中已经明确，“罚教结合”，违法排污企业受到罚款处罚、被责令改正，对于拒不改正者，才实施“按日连续处罚”。
这一办法中明确了适用按日连续处罚的8种行为以及实施程序。
在30日内的任一天复查
与之前“限期治理”不同的是，新的办法中对于复查的期限更为模糊。“环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起30日内，组织对排污者环境违法排污行为的改正情况实施复查。”
“环保部门可能在30日内的任何一天进行复查。”姬钢表示，这就大大增加了企业投机取巧的风险成本。如果查实企业没有按要求整改到位，即可按照法律规定，从责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起至环境保护主管部门复查之日止，按照原处罚额度进行连续处罚。
“对于那些想通过缴罚款代替污染治理的企业，或者有投机思想的企业，这一条款是个极大的震慑。”竺效说，之前对环境违法企业的罚款上限仅为100万元，松花江污染事件首次对肇事企业开出了最大罚单；2008年《水污染防治法》修订后，可以根据环境污染造成的损害和损失程度对企业进行一定的处罚，比如紫金矿业污染事件，罚款近千万，但对于重大环境污染事件来说仍不匹配。“按日连续处罚的力度与以往就不可同日而语了。”
而且，对于多次复查拒不改正者，按日计罚可以累积执行。与此同时，为了制止违法排污行为，减少污染损害，还可以对相关企业设施实施查封、扣押、限产、停产等手段。
《实施环境保护查封、扣押暂行办法》和《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》——
比经济处罚更严厉的手段
“仅有经济处罚，对于某些环境违法行为是不够的。”姬钢表示，诸如非法倾倒危险废物、有放射性的废物、含传染病病原体的废物、含重金属污染物或持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质等，可能会对环境造成严重污染，或对人体健康造成严重损害，对于这些情况，就要采取更为果断的措施。
此次发布的《实施环境保护查封、扣押暂行办法》（征求意见稿）和《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》（征求意见稿）分别列出了6种适用于查封、扣押和9种适用于限产、停产乃至关闭的具体情况。
查封、扣押适用于较为紧急的情况
“环境污染事件或违法行为发生，会遇到比较紧急的情况。”胡静说，如果按照一般的调查、处罚程序，耗时较长，比如，对于处罚数额较大的罚单，往往还要做听证，如果被处罚者再申请行政复议乃至进入法律诉讼程序，这一个过程中，很可能发生证据毁损、污染损害扩大等问题。这种情况下，查封、扣押作为一种行政强制措施，正好弥补了“发现行为、尚未处罚”这一空档。
“这里依据的是2011年出台的《行政强制法》的内容。”他解释说，行政强制措施有一定的威慑性，排污设施被查封、扣押之后，相应企业的生产随之停顿，适用于较为紧急的情况。
查封、扣押问责条款严格
新修订的《环保法》第二十五条赋予环保部门查封、扣押的行政强制权，第六十八条对违法实施查封、扣押措施的行为设置了严格的问责条款。
“不过，查封、扣押的权力涉及到的不仅仅是环保部门，还有其他部门。”胡静补充说，这个权力如果用不好，一线执法人员也会面临当被告的风险。
查封、扣押暂行办法就是为了解决一线环境执法人员“不会用、不敢用”这一权力的问题，同时，也可以有效降低乱用、滥用查封、扣押措施带来的执法风险。比如，除了详细规定了适用于查封、扣押的具体情形外，还对执行程序进行了严格规定，包括调查取证、审批、决定、执行、送达、解除等步骤，即便在紧急情况，需要当场实施查封、扣押的，也要在24小时内补办批准手续；调查后认为不需要查封、扣押的，则应立即解除。
不过，这一权力行使过程中，还需要更多的财政支持。“查封、扣押期间，设施、设备的保管费用由环境保护主管部门承担。”胡静告诉记者，而这一部分费用，之前是没有列入财政预算的。
仍不改正可停产
有了按日计罚和查封、扣押权，如果企业仍然几次三番违法排污怎么办？“实际上，对于一般企业的一般违法排污行为，有这两项已经足够了。”胡静表示，对于比较恶劣的行为，诸如通过暗管、渗井、渗坑灌注或者篡改、伪造监测数据；两年内因排放含重金属、持久性有机污染物等有毒物质超过国家或者地方规定的污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标受过3次以上行政处罚，又实施前列行为的等情况，还有限产、停产乃至关闭企业的措施。
限产、停产暂行办法中明确了5种适用于限产、停产和4种适用于关闭的具体情形，并严格规定了调查取证、审批、决定、实施整改、解除、后督察等实施程序，同时，环境保护部还统一制定了实施限制生产、停产整治的文书格式。
“这3项措施是互为补充的。”竺效表示，“基本涵盖了不同程度的违法行为，加上之前颁布的‘两高’司法解释，对于环境违法行为，行政处罚、行政拘留、刑事责任追究都有涉及，在《环保法》执行层面形成了一套有力的组合拳。”
《企业事业单位环境信息公开暂行办法》——
信息公开是公众监督的必要前提
有了执法层面的组合拳还不够，对于排污企业，日常监督必不可少。
目前发现违法排污的途径，主要是环境执法人员的日常检查和公众监督举报。但在目前，公众仍难以顺畅获得足够的企业环境信息。新修订的《环保法》将信息公开和公众参与专章论述。
兼顾公众要求和企业公开能力
“这相当于将公众参与作为一项基本原则加以规定。”竺效认为，信息公开是公众参与的源头和起点。
“保障公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，加快推进企业事业单位环境信息公开工作，是信息公开暂行办法制定的根本目的。”姬钢表示，在起草过程中，坚持既要满足公众对企业环境信息的基本需求，又要兼顾企业的信息公开能力，坚持原则性与可操作性相结合，分级确定强制性公开范围。
《环保法》中的相关法条较为笼统，此次发布的《企业事业单位环境信息公开暂行办法》（征求意见稿）则对其进行了细化，对于之前信息公开的范围、内容、方式、监督等容易引发争议的问题进行了明确，重点解决了“谁公开”、“公开什么”、“如何公开”、“如何监督”等问题，并对法律责任、奖励等做出了明确要求。
明确企业的强制公开内容
此前，大部分企业信息公开热衷于公布较为宏观或较为正面的信息，比如企业事业单位环境保护方针、年度环境保护目标及成效，企业事业单位环境保护投资和环境技术开发情况，因环境保护工作受到奖励情况，企业事业单位履行社会环境责任的其他情况等。
而此次信息公开暂行办法中将这些列为鼓励公开内容，同时更加强化了14项强制公开内容，比如，主要污染物及特征污染物的种类、名称、排放方式、排放口数量和分布情况，执行的污染物排放标准和核定的排放总量，建设项目环境影响评价制度执行情况及其他环境行政许可情况，缴纳排污费或环境保护税情况，受到环境行政处罚情况以及受到环境刑事制裁情况等。
引导建立企业环境行为信用评级制度
“另外，企业事业单位环境行为信用评级制度是一个亮点和突破。”竺效表示，根据这一评级，企业今后在申请信贷、环保专项资金乃至参与政府采购方面都要受到限制，对企业形成一个长效引导机制。
“就目前来看，我国的环境法律体系正在转变。”竺效认为，由政府管制、政府作为参与主体的第一代环境法，正转向以政府引导治理、多元主体参与，同时利用多种激励政策机制、多种手段并行的第二代环境法。公众参与、信息公开以及后续的行政、法律惩罚和社会信用评级等共同作用，将有效推动这一进程。
(责任编辑：hbxh) |
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