新修订的《环境保护法》进一步明确了环境公益诉讼的原告资格。最高人民法院近日表示将环境公益诉讼作为环境资源审判庭工作的重点和突破口，全力推进环境公益诉讼开展，环境公益诉讼方面的司法解释或指导性文件即将出台。环境公益诉讼还有哪些内容需要从法律层面进一步细化？环保组织需要做好哪些准备？国外有哪些经验可供借鉴？本版今日聚焦环境公益诉讼。

美国的做法里有哪些答案？ 

　　大卫·佩蒂特（David Pettit），美国自然资源保护协会资深律师，有着40年的诉讼经验，重点关注空气质量保护和环境正义案件。他和他的同事在改善美国洛杉矶港和长滩的柴油污染方面起到了主导作用，这项工作直接促成港口柴油颗粒污染减轻了80%。佩蒂特还参与了美国境内硫排放控制区的建立和保护工作。

　　环境公益诉讼对我国来说是新生事物，但美国已经有了近40年的历史，我们想知道，美国开展公民环境诉讼多年，经历了怎样的发展历程？与我国环境公益诉讼相比，有哪些差异？有哪些经验可供借鉴？

 

对话人 美国自然资源保护协会资深律师大卫·佩蒂特

采访人 本报记者李莹

 

关键案例带来什么启发？

■塞拉俱乐部诉莫顿案确定了公民环境和美学利益的法律保护

 

　　记者：环境公益诉讼在美国已经发展多年，美国的环境公益诉讼发展过程是怎样的？可否给我们介绍一下？有哪些重要的事件？

 

　　大卫·佩蒂特：美国的公民诉讼和中国的环境公益诉讼的目标类似，都是为了促使公民通过诉讼的方式确保环保法律法规得到实施，制止破坏环境的行为，达到环境保护的目的。

　　美国的公民环境诉讼条款始见于1970年联邦《清洁空气法》。公民诉讼领域的一个关键案例是1972年的塞拉俱乐部诉莫顿案。环保团体塞拉俱乐部请求法院阻止美国林业局将峡谷的自然荒野开发成娱乐场所，以免破坏自然生态。在这个案件中，法院认为，塞拉俱乐部可以仅提出理由说明其成员把此地区用作休闲目的，就可以确立自己受到事实上的伤害。因为环境上的损害，包括环境舒适的损害、审美利益的损害等非经济损害也属于事实上的损害。这个案件中法院对公民诉讼的原告资格进行了解释，确定了对公民环境和美学利益的法律保护。

　　2000年的最高法院通过地球之友诉雷德劳环境服务公司一案，进一步放宽了环保组织成为诉讼原告的要求。法院认为，只要被告违反了某一个具体的环境法律，例如对于涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律的任何条款和依据此法授权颁布的任何行政规章的行为，法院就可以认定一个环境损害，原告可以从这个违法行为合理地证明自己所关注的环境利益的损害。

　　如今，在政府机构的资源有限，不可能对全部环境污染行为进行及时有效处理的背景下，环境公益诉讼成为有力补充，保证环境法律的有效实施。

 

诉讼主体规定拓展几条思路？

■美国在极力强调保护公民诉讼权利的同时，也对其加以一定限制，以免滥诉

 

　　记者：在美国，任何公民都可以对任何人提起环境公益诉讼，这是不是意味着美国对原告的身份没有什么限制？

 

　　大卫·佩蒂特：美国的公民诉讼条款规定，任何人或任何公民可以代表自己提起一项公民诉讼。诉讼虽然以公民作为诉讼主体，但在实际的司法实践中，任何人、团体，包括企业和州政府都可以作为公民诉讼的原告提出公民环境诉讼。

　　美国在极力强调保护公民诉讼权利的同时，也对其加以一定限制，以免滥诉。在美国，界定诉讼身份是否合适的核心在于是否受到了“事实上的损害”。比如，美国自然资源保护协会参与的案件，需要美国自然资源保护协会的会员受到了损害。

　　但需要注意的是，环境公益诉讼中损害的范围非常宽泛，而不限于经济利益损害。在美国，如果一个人经常去一个地方钓鱼、观赏风景，如果这个地方受到了破坏，也是可以提起诉讼的。因为，他的观赏、休闲的权利受到了侵害。中国也可以在未来的立法和司法中扩大对公民环境权益的保护。

　　美国的公民诉讼虽然任何公民都可以对任何人起诉，但是原告必须是为了自己的利益起诉，原告与案件需要有事实上的、区别于一般人的利害关系。而中国的环境公益诉讼中，原告可以为与自己不存在利害关系的公共利益起诉。

 

　　记者：目前，在中国尚未允许个人作为诉讼主体参与环境公益诉讼，对此您怎么看？

 

　　大卫·佩蒂特：我认为，这是因为中国的环境公益诉讼还在起步阶段，需要一个循序渐进的过程。但是，据我所知，中国也有越来越多的公民通过民事和行政诉讼获得了环境损害赔偿，这也是公民自身的环境权益获得有效救济的途径。

 

　　记者：美国公益组织如何解决诉讼费用难题？

 

　　大卫·佩蒂特：诉讼费用确实是个大问题。为了鼓励公众参与公民诉讼，减轻诉讼负担，美国的《有毒物质控制法》、《濒危物种法》等16项环境保护法律都授权法院在其认为适当的时候，向当事人发律师费用。

　　除了律师费用，法院还可以酌定提供专家费。《超级基金修正与再授权法》明文规定，最高可提供公民团体5万美元的技术支援补助费，用于支付其参与评估污染场所遭受潜在危害的花费。

　　通过这些制度安排，分散了公民诉讼成本，减轻了原告负担，达到了支持原告起诉的效果。

　　目前，在中国，诉讼费用可以由败诉方支付，但是律师费还需要公益组织自己负担，可能降低公益组织提起公益诉讼的积极性。因此，可以考虑由公共财政支付公益诉讼中的律师费用。

 

　　记者：环境赔偿金怎么用一直是各方争论的焦点，美国在这方面有什么经验可以借鉴？

 

　　大卫·佩蒂特：美国的环境公益诉讼主要的目标是使法院颁布禁止令，使违法企业停止侵害。对赔偿金没有涉及，因为这种诉讼是公益性的。同时，美国法院也会对违法企业处以高额罚款，一方面，对违法起到震慑作用；另一方面，也将这笔资金用于处理环境损害。

 

法院发布禁止令能否拿来尝试？

■诉讼过程中，法院可以通过发布禁止令的方式停止正在进行的环境污染行为

 

　　记者：你们在打官司的过程中，主要困难在哪儿？

 

　　大卫·佩蒂特：最大的困难是如何向法官解释清楚复杂的科学问题。法官一般都非常忙，没有时间去了解环境案件中的科学问题。环保法庭在美国并不是普遍存在的，只有个别州设有环保法庭。因此，很多法官并不了解环保知识。

 

　　记者：美国开展公民环境诉讼多年，有哪些经验可供中国借鉴？

 

　　大卫·佩蒂特：美国环境公益诉讼的最终目的不仅在于恢复、治理已经被破坏和污染的环境，还在于制止正在进行的环境污染和破坏行为。因此，基于预防原则的要求，在环境公益诉讼过程中，法院通过发布禁止令的方式制止正在进行的环境污染行为显得尤为必要。在生效判决作出之前，法院可以发布禁止令，禁止企业进一步污染和破坏。

　　中国在新的《民事诉讼法》中也规定了行为保全的内容，但仅在某些地方性规范性文件中明确规定了环境公益诉讼中可以适用诉前禁止令。我认为中国应该在将来的相关司法解释中确立环境诉讼中的诉前禁止令制度。而且，美国法院的禁止令能够保证得到执行，而中国法院判决的强制执行有待进一步加强。

　　另一方面，应当将审美、休闲、生态价值减损等非经济利益的损害纳入环境损害中。在美国，环境损害不再局限于人身和财产损害，也包括了对环境舒适、审美利益、生态价值的损害等。中国也应当适当扩大对环境损害的法律保护。

 

这些事岂能模糊不清？ 

■公益诉讼赔偿金归谁所有？

　　当前，我国《民事诉讼法》和新《环境保护法》都只规定了符合公益诉讼法定条件的原告享有提起环境公益诉讼的权利，但没有明确原告是否可以要求请求金钱损害赔偿的问题。

　　当前，我国的环境公益诉讼制度主要借鉴和参考了域外公民环境诉讼和公益诉讼的有益经验。世界上大部分国家的环境公益诉讼制度，基本上都是针对行为请求的，譬如美国公民诉讼的原告可以请求法院颁发禁令，要求被告停止污染行为或要求行政机关限制被告作出某种或是某些行为，公民诉讼的原告无权请求金钱上的赔偿。

　　在我国，当一项环境行为既损害环境公益又损害环境私益时，环境私益的受害者可以通过提起环境私益侵权救济之诉，要求得到赔偿或是补偿。那么，环境公共利益受到损害的赔偿问题又如何解决？目前，我国的通常做法主要是通过以下两种措施：一是环境公益诉讼原告请求法院判令被告对受损的环境停止侵害、予以修复；二是环境行政机关可以对污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为予以行政处罚，并征收相关的费用。这些措施可以有效地达到让污染环境、破坏生态的责任人付出代价的目的。

　　然而，若是环境公益诉讼的诉讼请求包括损害赔偿的请求，那么必然涉及环境公共利益的损害赔偿金给谁的问题，也必然会涉及环境公共利益损失的核算问题。如果由谁提起损害赔偿就给谁，明显是不符合环境公益诉讼设立的初衷的。此外，损害赔偿数额的确定还受到诸多因素的影响，如不同的组织可能有不同的核算方法，也可能存在不同的请求限额和基于不同的偏好的请求等。

　　因此，笔者建议最高人民法院在制定司法解释时，应当将环境损害的赔偿问题排除在环境公益诉讼的诉讼请求之外。当然，也可以规定环境公益诉讼的诉讼请求中包括损害赔偿请求。前提条件是，赔偿金应当划入由国家设立和监管的环境保护公益基金，专项用于一定地区的生态修复和环境保护工作。

 

■外国环保组织能否在中国提起环境公益诉讼？

　　环境公益诉讼的主体问题有二：其一，外国社会组织能否在中国提起环境公益诉讼的问题。我国《民事诉讼法》和新《环境保护法》都没有对社会组织的国别性做出明确规定。但是，若是一些国外甚至国际NGO组织的分支、派出机构，符合我国新《环境保护法》的法定条件，能否提起环境公益诉讼？

　　笔者认为，提起和参与环境公益诉讼的权利作为一种法定的政治和社会权利，权利的主体应当具有国籍性，仅限于中国的公民、法人和其他组织。

　　由于环境问题的复杂性以及外国或国际组织与我国社会组织的差异性，建议不把外国或是国际组织在华分支、派出机构纳入环境公益诉讼的主体范畴。在调研中，很多人也提出自己的担忧：环境公益诉讼可能被国外势力利用，通过各种手段操控国内的NGO，以环境污染和生态破坏为借口，打击和遏制中国某些民族企业的崛起，需要引起重视。

　　其二，多个社会组织（包括本地组织和外地组织）的联合或协作问题。在实际工作之中，往往存在某一环境公益诉讼是由同一或不同区域的社会组织，通过联合或协作才得以为法院受理的情况。因此，最高人民法院对于如何规范不同社会组织的联合与协作问题，也应在制定司法解释的过程中予以重视并解决。

 

■如何处理不同主体对同一环境行为起诉问题？
　　对于一个不仅造成环境污染、生态破坏，还损害公共利益的行为，存在多个社会组织对此行为提起环境公益诉讼的可能。但是，不同的组织出于不同角度的考量，提出的诉讼请求自然也会有所不同。当发生不同的社会组织分别提出环境公益诉讼而且诉讼请求不完全一致时，若是一一加以审理不仅会过度损耗人民法院相对有限的审判资源，也不利于审判专业化目标的实现。

　　笔者认为，有必要对多主体各自提起的环境公益诉讼案件进行科学划分，对其合并或分别审理。对于诉讼请求相同的公益诉讼可以要求多个提起诉讼的社会组织作为共同原告，对于诉讼请求既有相同之处也有不同之处的诉讼，应当区别对待。即对诉讼请求中的相同之处予以合并审理，不同之处由各社会组织单独提起诉讼。

　　在美国公民环境诉讼的发展过程中，为解决公民诉讼毫无节制地影响环保部门正常执法的问题，规定了60日前的事先告知义务，给予环境行政机关60日的期限来做出相应的回复或措施。若60日期限届满还没有相应的回复或有效措施，法院将受理诉讼。在我国，现行《民事诉讼法》和新《环境保护法》中都没有对提示期做出相应的规定。

　　基于此，笔者建议最高人民法院制定司法解释时，可考虑建立环境公益诉讼的诉前协商制度，让社会组织和行政机关、污染企业坐在一起进行调解、协商，从而达到节约国家诉讼资源的目的。

 

■怎样协调环境公益诉讼和国家环境利益诉讼？

　　按照我国《宪法》的相关规定，我国的水资源诸如水流、湖泊、海洋等，其所有权主要是由国家或集体享有，同时有关单位、组织和个人也可以依法或者依合同享有部分权能。当这类权益被侵犯时，一般是由国家、集体组织或部分权能的享有者提起国家环境利益诉讼或环境私益诉讼。但是，对于遭受污染、破坏的客体，如没有确权的部分滩涂、荒山、荒地以及大气环境等，既不属于国家所有也不属于集体所有，笔者认为，可以授权社会组织提起环境公益诉讼，从而达到保护此类客体的目的。

　　当然，基于环境问题的复杂性、不特定性，也不排除一个环境污染、生态破坏的行为，存在同时侵犯国家环境权益、社会环境权益以及私人环境权益的现实情况。因此，有必要科学处理环境公益诉讼和国家环境利益诉讼之间的关系，以期有效应对此种情况的发生。

　　目前，我国河流、矿藏、海洋及海洋滩涂等资源的权属都已确权完毕，这意味着相关的诉讼大多数是国家利益诉讼。

　　以污染海洋为例，《海洋环境保护法》规定，国家海洋行政主管部门可以代表国家对污染或破坏生态给国家造成重大生态或财产损失的行为，提起国家环境损害赔偿之诉，且诉讼不属于环境公益诉讼而应当属于国家环境利益之诉。但是，在实际发生的海洋环境污染事件之中，往往存在既损害国家所有的海洋生态权益，也损害社会公众享有的公共利益，还损害在海域之中享有开发利用权能的私人权益的情形。因此，对大面积污染海洋环境并造成重大损失的行为提起诉讼，必然会既涉及环境公益诉讼，也会涉及国家环境利益赔偿之诉和环境私益侵权之诉。前几年发生的康菲溢油事件就是如此。

　　值得注意的是，社会公共利益往往附加在国家环境利益之上，譬如所有的公民享有在国家所有的海洋之中垂钓、行船、休闲和旅游的自然权利，这已经为世界大多数文明国家的法律所认可。所以，国家环境利益的诉讼往往可以伴随环境公益诉讼。

　　基于此，最高人民法院在制定司法解释时，应当明确社会利益与国家权益之间的关系，为科学处理环境公益诉讼和国家环境利益诉讼的关系提供法律基础。

 

■如何界定是否通过诉讼牟取经济利益？

　　目前，我国环境社会组织的发展极不平衡。据不完全统计，我国当前约有近2000家环保社会组织，大部分处于不甚活跃的状态，其中符合新《环境保护法》提起诉讼条件的仅约300家。调研发现，在约300家社会组织中，有技术和经济条件提起诉讼的大约不到一半，有意愿从事环境公益诉讼的更少，其主要原因在于我国环保社会组织没有自身经济来源，大多靠社会捐助或国家帮助来维持，以致其工作难以全面、持续开展。因此，环保社会组织如何实现可持续发展是司法解释应当兼顾的问题。

　　基于我国当前环保组织的生存现状，如果社会组织不接受社会捐助或社会帮助是难以生存下去的。但依据新《环境保护法》规定：“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”。而社会组织的经济收益一旦与诉讼挂钩，就可能违反此项法律，从而使得社会组织对提起公益诉讼产生畏惧心理。因此，有必要对何为“通过诉讼牟取经济利益”予以界定。

　　如果提起环境公益诉讼的社会组织，要求被告把损害环境公共利益的赔偿金直接支付给社会组织，这显然是符合法条规定的牟取经济利益的行为。但是，对于那些通过获取社会资金开展运营，且不通过诉讼直接获取经济利益的社会组织，能否提起环境公益诉讼？笔者认为是可以的。

　　建议最高人民法院制定司法解释时，应当对“不得通过诉讼牟取经济利益”予以明确界定，即不得通过诉讼向被告或者其他诉讼当事人要求得到赔偿或其他经济利益。

 

■检察机关能否抗诉？

　　在环境公益诉讼中，其对象是污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，面积大、涉及方面多，而且原告提起诉讼的目的、动机往往不尽相同，不排除部分社会组织提起诉讼是出于公益目的，但也不能排除有部分组织是出于其他目的。

　　因此，最高人民法院制定司法解释时，应当立足当前我国诉讼程序法规定的基础，细化环境公益诉讼的条件和程序，使其符合公序良俗的要求，维护国家、集体、社会和个人的利益。

　　此外，在实际诉讼过程之中，往往存在原被告之间相互妥协，以至于可能损害社会和个人利益的问题。对于这种情况，建议建立环境公益诉讼的抗诉制度，即让检察机关也参与到环境公益诉讼之中，作为环境公益诉讼力量架构中的重要一极，发挥监督和制衡作用。这样既有利于充分发挥环境公益诉讼的监督作用，也有利于环境公益诉讼在法制的轨道上有效运行。

　　作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长